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食物的背後——從《糧食戰爭》看台灣的糧食依賴

食物的背後——從《糧食戰爭》看台灣的糧食依賴

文 / 劉志偉 中央研究院社會所博士後研究員

近日隨著<農村再生條例>所引發的爭議日盛,台灣過度依賴進口糧食而導致「糧食自給率」過低的問題開始被提出。與此同時,Raj Patel所著《糧食戰爭》一書因此廣受各界關注。長期以來,糧食問題的重要性在台灣一直被輕忽。儘管人類的慾望與需求總是隨著歷史發展情境的變遷而轉換,然而,無論人類的物質文明如何進步、經濟形勢如何大好、社會環境如何祥和,歷朝歷代的人們仍舊脫離不了最基本的生物性需求與限制 --- 亦即人類自身的再生產。因此,我們必須生產糧食、消費糧食,以維持我們生命的延續與後代的繁衍。
Raj Patel在《糧食戰爭》中深刻地描繪出世界糧食體系的運作規則,同時揭露了纏繞糾葛於其內的政治經濟利益。本書導言即以全球糧食消費不均的狀況作為討論的起點。在北方富裕國家內,爆肥(obesity) 已轉化為備受關注的社會與經濟問題的同時,南方國家仍舊存在著數十億終日難以溫飽的貧苦大眾。但誠如Patel所言,爆肥與飢饉實為一體之兩面,南方的貧困小農與北方爆肥的小老百姓其實都同時受到世界農糧體系的支配與宰制。
英文字意中,所謂的「體系」(system)意指一群相互獨立的單位/組織,彼此依循特定的規則而互動,進而構成的整體。顧名思義,「世界農糧體系」(world food system)也是由一群「行動者」(actors)所組成,他們包括了農民、政客、農糧企業(agribusiness)、超市與一般消費者。不過,這群行動者彼此互動的原則絕非新古典主義經濟學家們所設想的,遵照著市場供需的規律而互動。相反的,從二次大戰後開始,世界糧食體系中最活躍且最具影響力的跨國農糧企業(agribusiness)即透過賄賂與政治遊說,在政客們的協助下創造了有利於農糧企業運作的政策環境與法律架構。此外,藉由併購、插股、轉投資等手段,農糧企業不斷推動產業內部的垂直集中(vertical concentration),導致世界糧食的生產、流通與消費出現寡頭壟斷的局面。於生產面部分,Monsanto 等農化公司透過專利種籽與農業資材的強迫推銷嚴格控制著小農的生產過程;至於糧食的流通部分,80% 的全球糧食貿易都由ADM、Bunge、Cargill與Louis Dreyfus 這四家跨國農糧企業所掌控;最後在消費面上,Walmart 或Carrefour(家樂福)等跨國量販店則規約著一般消費者所能獲取的食品種類與購買品項。
寡頭壟斷下的農糧產業所造成的浩劫可謂罄竹難書。為達成工業生產標準化的原則,被栽種作物的種類愈形減少,嚴重危害自然生態應有的生物多樣性(bio-diversity);大規模飼養導致牛、豬、雞被強制集體生活在狹隘的空間內,此舉導致傳染性疾病擴散機率的暴增,畜牧農因此被迫濫用抗生素;巨型農糧企業利用契作(contract farming)模式引誘小農從多樣生產逐步走向單一作物生產(monoculture),這不僅增加了小農經營的風險,更削弱了其於市場環節中的談判籌碼。跨國零售業者仰仗其鉅額購買力以壓低農糧商品價格之時,更一併摧毀了地方自生的傳統零售業者。最後當消費者走進賣場時,儘管貨架上陳列著琳瑯滿目的食品,但虛假的多樣化選擇性所掩蓋的正是工業化食物的貧乏(例如,就食材的角度而言,不同品牌、不同系列的洋芋片,本質上並無差異可言;而市面上雖有各種品牌的包裝米,但米種則以『台粳九號』為大宗)。更重要的是,我們更時常於不知不覺的情況下購買了基改食品與虛假的工業食品(industrial food)。

如同 Brewster Kneen 在描寫 Cargill 時曾使用「隱形的巨人」(invisible giant)一詞,用以描繪跨國農糧企業低調的行事風格及其對我們日常生活無孔不入的影響力,Patel於《糧食戰爭》中亦不斷強調跨國農糧企業滲透至世界各地農民與消費者的影響力。因此,台灣現今所面臨的農業問題與農村困境亦需放置在世界農糧體系的脈絡下,才能獲得全面性的理解。順此,筆者將透過歷史社會學的視角,對台灣糧食依賴(food dependency)之成因進行政治經濟學的分析。

2007 年台灣共生產稻米 136.3 萬公噸,但卻進口 804.6 萬公噸的小麥、玉米與黃豆。若以熱量為權數,1960年代中期前台灣的糧食自給率均超過100%,但從1960年代晚期開始糧食自給率即逐漸衰退。1980 年台灣的糧食自給率已下降至 56.85%,2000 年持續下滑至 35.60%,而 2007 年時台灣的糧食自給率僅達 30.6%。然美國、英國、法國與德國於 2003 年的糧食自給率分別為 128%、70%、122%與 84%。與其他歐美先進國家相較,台灣的糧食自給率確實過低。過去總自豪「以農立國」的台灣為何會出現「糧食依賴」的狀況?小麥、玉米與黃豆,這三項農作物在台灣農業發展史中從未具備重要性,種植面積甚小,生產量更是微乎其微。而我們之所以大量進口此三項農產品,一方面導因於國人飲食習慣的改變,另一方面則與台灣畜牧業(特別是養豬業)的飼餵方式息息相關。

戰後迄今台灣人民飲食習慣最顯著的改變即在於,穀物食品消費量的大幅減少與動物性蛋白質和蔬果消費量的增加。1967 年時台灣人均稻米消費量為 141.47 公斤,但過了40 年之後,2007 年全台每人平均僅消費 47.48 公斤稻米。我們若以此為計算基礎,2007 年台灣僅需生產 109.2 萬公噸的稻米即能滿足 2,300 萬人的需求。不過,在農政單位處心積慮透過行政干預手段、擴大稻田休耕面積之時,2007 年台灣仍舊生產了 136.3 萬公噸稻米,生產量超出需求量達27萬公噸。換言之,現階段台灣的稻米生產絕對能滿足我們的需求。不過,當國人米食消費量逐年減少的同時,我們對「麵食」的需求量則逐年增加。1950、60 年代在美國主導下,諸多第三世界國家紛紛配合發起「麵食推廣運動」。希望藉由飲食習慣的改變,以幫助消耗美國生產過剩的小麥。傳統以米飯為三餐主食的台灣人,也逐漸將麵食納入正餐的範疇內。白米飯不在是三餐的唯一選擇,水餃、麵條、麵包或披薩、漢堡開始融入我們的日常三餐中,人均小麥消費量也從 1967 年的 13.43 公斤增長至 2007 年的 36.00公斤。

飲食習慣轉變的同時,國人對於肉品的消費量也大幅攀升。1967 年時國人平均家畜、家禽量(豬羊牛雞鴨鵝等)為 26.26 公斤,但 2007 年時則為 74.38 公斤,增加幅度達到 283%。國人肉品消費量增加的同時,同時也帶動台灣畜牧業的發展,進而導致畜牧業對飼料需求的增加。從1960 年代中期開始,台灣的飼料工業逐漸興起、成長、茁壯。然而,由於美國的推銷與農復會的大力推廣,台灣飼料工業因此沿襲美國發展的飼料製造技術,以玉米作為飼料的基礎配方。與此同時,傳統以自產甘薯飼豬的飼餵方式亦不復見。同樣的,黃豆需求量的增加不僅在於滿足國人對豆製品的需求,而美式煉油技術的移入與利益團體的運作,更使得大豆沙拉油成為台灣食用油的主流,因此擠壓了豬油、菜籽油,甚至是花生油的生存空間。更重要的是,黃豆煉油後所得的副產品「豆粉」,則是畜牧飼料中的蛋白質原料。因此,當國人生活越來越富足,肉吃得越來越多,飲食習慣愈加偏離米食之時,台灣進口的玉米、小麥與黃豆也隨之增加,「糧食自給率」也更加慘不忍睹。

台灣從糧食自給自足逐步走向糧食依賴的歷史過程,表面上是美國政府推銷、台灣照單全收的結果。但不能輕忽的是,農業企業於此過程獲利甚豐。1950、60 年代 Cargill 即透過子公司 Tradex 於遠東地區進行美援農產品的買賣交易;當台灣提倡飼料工業的發展時,Cargill 更來台與台糖合資設立「中美嘉吉」飼料公司;1974 年為因應世界糧食危機,台灣特別派出友好採購團前往華府與美方簽訂「中美玉米協定」,而議定的採購對象即包括 ADM、Bunge 與 Cargill。

糧食問題不僅涉及國防戰略,更重要的是,現階段諸多重大的農業與農村問題的處理之道最終仍須回歸基本的糧食政策。唯有清晰的糧食政策與目標,我們才能訂定明確的農地規劃藍圖與農業資源配置的方向。然現今台灣的糧食政策卻曖昧不明,農政官員擔憂稻米生產過剩的同時,對閒置的休耕土地卻不知如何處置。面對農業問題,只能終日高喊「精緻農業」、「觀光農業」等華而不實的口號。同樣的,天真地高舉「提高糧食自給率」的大旗、對農地休耕政策窮追猛打,卻不深究導致台灣糧食依賴現象的歷史成因,對實際問題的解決亦無助益。

《糧食戰爭》一方面揭露政經勢力與農糧利益相互糾葛對消費者與農民的危害,另一方面 Patel 則期盼所有讀者與公共部門一起重新打造新的糧食體系。然而台灣仍有部分人士天真地以為,台灣的糧食問題僅是單純的市場供需或經濟發展過程中的資源配置問題;台灣的糧食供給透過國際貿易即可確保,政府無須干預。關於糧食交易問題,1996年ADM的CEO - Dwayne O. Andreas –
於聯邦政府提起的反拖拉斯訴訟之公聽會上曾說出以下的名言:「在農業領域內,根本沒有『自由市場』」這玩意兒(When it comes to agriculture, there is no such thing as a free market.)」。倘若連跨國農糧企業的 CEO 都承認,糧食的生產、流通與消費絕非自由市場所造就,我們也實在毫無理由拒絕去探究自身所處之糧食體系的運作規則,及其對我們的日常生活與農民、農村、農業的影響了。

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